韩寓群：效益审计堵住“合法”背后的黑洞

  “决策失误怎么了？经营不善怎么了？钱又没放进我的口袋。”审计署科研所副研究员刘力云说，这是当前许多领导干部存在的思想观念。他们都以为，效益问题不是违法问题，只要财政、财务资金的使用是合法的就无可厚非。正是在这种环境下，一些政府部门的社会管理效率极低、效果极差。尤其是在投资领域，低水平重复建设比比皆是，国有资产流失较为严重，市场秩序还不规范。

  她认为，审计范围要逐步从普通的财务收支审计向更高层次的效益审计延伸，堵住那些“合法”外衣下的巨大黑洞。

  ２００３年，青岛市有部门规划投资３亿元在李沧区坊子街建立一个热电厂。青岛市审计局对淘汰燃煤锅炉项目进行效益审计时发现，在距坊子街仅一公里处就有一家热电厂——青岛碱业热电厂，涵盖了坊子街热电厂的整个设计供热范围。如果再建一家热电厂，将造成重复建设。对于审计部门的意见，青岛市政府十分重视，最终决定取消项目，避免了一次盲目投资决策。

  近年来，在财务审计的基础上，开展效益审计，对政府履行公共责任的经济性、效率性和效果性进行考察，正成为许多国家的通行做法。我国效益审计虽然刚刚起步，却已取得显著成果，并得到各级政府的大力支持。

  青岛市是我国最早开始效益审计的地区之一。据青岛市审计局局长马青山介绍，从２００２年至今，这个局开展了１８个专项效益审计项目，通过审计为国家节省了大量财政资金。仅政府投资审计一项，不到两年时间就为国家节省工程款４．８亿元，平均每个投资审计人员就为国家节省资金过千万。青岛市委书记多次表示：“拿出几百万看住几十亿，合算。”

  “在山东，凡是开展效益审计的地方，都不同程度地尝到了甜头。”据山东省审计厅副厅长刘均刚介绍，淄博市审计局实施的火车站广场工程审计，在中介机构和市财政评审中心审过的基础上又进一步审减造价２５００万元；东营市审计局实施的城市防潮工程审计，审减工程建设价格１．０４亿元；济南国际机场航站区扩建工程审计，审减工程建设价格１．８亿元。

  山东省各级党委、政府普遍对效益审计工作给予高度关注和支持，省长韩寓群曾多次对效益审计提出具体实际的要求，推动了这项工作的开展。目前，山东省有十几个市成立了效益审计专门机构，配备了精兵强将和高科技设备，效益审计的覆盖面越来越宽，力度越来越大。

  除山东外，近年来，广东、江苏、浙江、云南、湖北、四川、天津、吉林、广西、黑龙江等地审计部门，都结合当地的真实的情况，开展了各种各样的形式的效益审计工作。审计署也组织并且开展了农村电网建设、１８个重点机场和３８个支线机场建设等效益审计和审计调查，较好地将资金审计、项目审计、财政财务收支审计和效益审计有机结合起来。

  “尽管效益审计是大势所趋，并在一些地方取得了显著成果，也普遍得到了当地政府的支持，但要想在全国推广这一先进的审计理念，为时尚早。”审计署科研所副研究员刘力云认为，目前制约效益审计的因素还很多。

  首先，效益审计是对政府行为经济性、效率性和效果性的评价，必须建立在财政财务收支较为真实、合法的基础上。而在我国，财政财务的真实性和合法性问题还没完全解决，审计部门面对的审计对象往往存在着一些违法违反相关规定的行为。在目前环境下，要想推广效益审计，必须先解决好真实、合法的问题。

  其次，效益审计的法制基础尚未完全建立。审计法规定，审计机关应对财政、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，但却没有明白准确地提出效益审计的目标、范围、内涵、责任、权利和义务等，法律授权并不完备。据刘力云介绍，深圳、青岛等地相继出台了有关效益审计的地方性法规，这也是这一些地方能够较好开展效益审计的重要原因。

  此外，与财务收支审计相比，效益审计的标准比较模糊，内容更加宽泛，目标要求比较高，手段十分复杂，工作量也很大，这对审计人员、设施、技术都提出了更高的要求。例如，山东省体育中心改造工程，审计部门投入财务、工程、法律等近１０名专业技术人员，ＧＰＳ卫星定位测量系统、核子密度仪、钻孔取芯机、电子测距仪等一大批先进设备，现场跟踪审计了９个月。这样的人、财、物条件是其他许多地区所不具备的。

  刘力云认为，基于上述制约因素，目前全国各地统一开展同一模式的效益审计是不现实的。各地应根据本地真实的情况，逐步开展效益审计，既不能裹足不前，也不能急于求成；既要防止闭门造车，也要防止盲目照搬国外模式。

  据了解，在２００３年，审计署就已将效益审计列入《审计署２００３至２００７年审计工作发展规划》。审计长李金华多次强调，在审计工作中，要实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到２００７年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。（完）

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